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全国人大代表崔瑜:建议修改《票据法》 支持票据融资功能发展

2021-03-05

全国两会进行时刻,十三届全国人大代表,中国人民银行参事、城银清算服务有限责任公司(下称“城银清算”)党委书记崔瑜提出关于修改《中华人民共和国票据法》的建议。


《中华人民共和国票据法》(以下简称《票据法》)是为数不多的针对金融工具的专门法,为规范票据行为、维护经济秩序、打击违法犯罪创造了基本的法律条件。该法颁布于1995年,至今已有20多年,此后仅在2004年做过简单修改,而我国的经济金融环境以及票据业务已发生了重大改变。一方面,传统票据业务量逐年下降,票据功能发展缺少法律支撑;另一方面,票据的实际功能不断丰富,电子化程度不断提高,互联网金融更是促成了各种“类票据”业务。现行《票据法》和票据业务明显滞后于经济金融发展步伐,建议对《票据法》进行修订完善。


崔瑜认为,当前《票据法》存在不认可后生的电子票据;立法思维陈旧;未明文规定票据融资功能,缺少相关票据违法行为的法律责任;关于票据的定义过于狭隘,“类票据”业务存在金融监管失位等几项主要问题。


(一)受限于时代背景,《票据法》不认可后生的电子票据

随着科技的进步和市场的变化,票据的形态在持续发展中。在实务层面,票据可以分为纸质票据和电子票据两种形态。进一步辨析,纸质票据可以通过影像等方式截留后成为电子票据,电子票据可以按照技术路线分为传统电子票据和区块链(数字)票据,票据形态十分多样。但是现行《票据法》受限于时代背景,采用了基于票据凭证和签章的条文表述方式,显然指向的是纸质票据,电子票据和纸电转换票据等均缺少强有力的法律依据。

以商业汇票为例,中国人民银行于2009年推出电子商业汇票业务,出台《电子商业汇票业务管理办法》,以部门规章方式明确了此类电子票据的法律效力。在2016年票交所成立时,人民银行通过《票据交易管理办法》规定了贴现后纸质商业汇票的电子背书流转方式,明确电子背书和纸质背书具有同等法律效力,事实上创设了纸电转换票据。上述管理办法皆是部门规章和规范性文件层面的修补,尚未上升到法律层面,发生电子商业汇票相关纠纷时仍缺少必要的法律支撑。


(二)《票据法》立法思维陈旧,止步不前的票据功能与实体经济需求不匹配

近几年,受制于《票据法》的思维定势,主要是关于票据行为、票据要式性等方面不合时宜的要求,票据功能已经无法适应多样灵活的企业支付需求,份额占比已经较10年前大幅下降。与此同时,新型支付工具又无法完全填补企业结算的部分刚性需求,支付市场存在一定供需错配。


(三)《票据法》未明文规定票据融资功能,缺少相关票据违法行为的法律责任

从票据业务量结构看,融资是票据业务的重要属性。2019年,全国共结算票据业务133.8万亿元,其中作为票据重要分支的商业汇票融资业务有12.5万亿元,与票据融资密切相关的票据交易业务有50.9万亿元。中小企业签发的商业汇票达到了商业汇票总量的三分之二,已成为企业特别是中小企业重要的融资渠道。但无论是欧美票据法还是我国《票据法》,均仅从票据行为和票据分类论述法律规定,对票据融资功能缺少描述。

关于票据融资功能的定位,法律界和实操界的争议较大,例如,票据融资是否需要有贸易背景支撑,企业是否能够发行纯粹的融资性票据,发行融资性票据与发行债券的边界定义等。以上争议,无论持哪方观点,对发展票据融资功能的意见基本是一致的。此外,目前票据融资功能的发展,还面临监管意见不统一、不协调,以及票据融资套利行为和票据民间买卖盛行等问题。《票据法》未明文规定票据融资功能,以及未明确相关票据融资违法行为的法律责任,是票据融资功能难以进一步发展的根源性问题。


(四)《票据法》关于票据的定义过于狭隘,“类票据”业务存在金融监管失位

《票据法》所称票据,是指汇票、本票和支票。在纸质票据时代,票据由人民银行统一组织印制,市场不具备自发形成“类票据”业务,相对狭隘的定义不会产生实际问题。但在互联网时代,科技公司或供应链核心企业可以以极低的系统建设成本,以《合同法》为基础,自行“印制”电子化的“类票据”,在功能上几乎等同于甚至优于传统票据。而且随着国家支持区块链等核心技术自主创新发展,更多依托区块链的“类票据”将诞生。如果不再加以严格管理,部分金融业务将脱离监管视野,可能引发局部金融风险。

对于上述存在的问题,崔瑜提出四项相关建议:

(一)明确电子票据法律地位,匹配数字经济发展需要

“十四五”规划和二〇三五年远景目标提出,要发展数字经济,推动数字经济和实体经济深度融合。在数字经济时代,电子票据必将成为票据的主流形态,并成为数字经济发展中重要的金融工具。建议修订《票据法》以明确电子票据的法律效力,即票据不仅包括纸质票据,还应包括全生命周期的电子票据以及从纸质票据转换而来的电子票据,并在全文条款中采用纸电普适的语言进行修改完善。


(二)重塑票据立法思维,与时俱进发展票据功能,助力实体经济发展

为了更好地服务实体经济发展,建议追本溯源,发挥票据贴近商业市场的优势。首先,重塑票据立法思维,弱化票据在使用过程中的强要式性规定,允许在票据当事人合意或票据债务人授权等情况下,补记相关票据记载事项,合理引用票据载体以外的记载事项。其次,推动发展票据功能,松绑票据的强行为规范。例如支持电子票据的拆分使用,以及引入附加合约条件(类似智能合约)的票据使用方式等。综上,修订《票据法》时,在原先规范票据行为、保障票据活动中当事人合法权益的立法目的基础上,增加支持实体经济发展的定位,引导市场参与者打造出更加高效、安全的票据功能。


(三)支持票据融资功能发展,建立必要的法律导向

为畅通中小企业融资渠道,规范和净化票据融资环境,建议建立几方面的法律导向。一是正面导向,引导金融机构通过票据融资向实体经济投放资金,指导人民银行履行基于票据资产的再贴现、流动性支持等职能。二是规范导向,要求票据融资行为应当持牌经营,引入更多合法参与者进入市场,激发市场活力。三是授权管理,由人民银行统筹出台票据融资的实施细则,加强监管协调,联手公安部门严厉打击非法票据融资套利、非法票据买卖等违法行为。综上,修订《票据法》时新增设立票据融资行为和配套管理措施,自上而下地支持票据融资功能发展。


(四)规范“类票据”业务,留出创新空间

“类票据”业务源自供应链等合理场景,从支持实体经济的角度,宜疏不宜堵,重点要采用成熟的金融监管手段做好风险识别和防控。建议修订《票据法》时增加一类创新票据,由人民银行制定创新票据的定义和范围,例如供应链票据当属创新票据。同时,创新票据的平台运营方应当符合人民银行颁布的相关要求,并完成平台备案。对于不符合人民银行规定的“类票据”和运营平台,属于非法金融行为,应当予以取缔。


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